Indonesië: hoe economische ontwikkeling en de bescherming van bossen wordt gedwarsboomd door ISDS

De natuurlijke rijkdommen van lage-inkomenslanden zijn vaak van groot belang voor hun belastingopbrengsten, inkomsten en voor de armoedebestrijding. De ontginning en verwerking van grondstoffen leveren werkgelegenheid op en daar zijn veel armen op aangewezen voor hun levensonderhoud. Goed beleid is dan ook noodzakelijk om te zorgen de bodemschatten bijdragen aan de economische ontwikkeling van een land. Ten eerste moet het beleid waarborgen dat de landen met de bodemschatten eerlijk meedelen in de opbrengsten van de ontginning, en voorkomen dat de winst via de mijnbouwbedrijven volledig naar het buitenland vloeit. Ten tweede staan overheden voor de taak een strategisch industrieel plan te implementeren om te ontsnappen aan de zogenaamde 'dependency curse' (de vloek van afhankelijkheid), waarmee de winning en export van onbewerkte grondstoffen vaak gepaard gaan.

Net als in veel andere landen grijpen buitenlandse bedrijven ook in Indonesië investeringsovereenkomsten met een ISDS-clausule aan om juist deze twee verantwoordelijkheden van de overheid te frustreren. ISDS is namelijk een krachtig instrument gebleken om milieubeschermingswetten aan te vechten en te beletten dat de de landen waar de grondstoffen gewonnen worden delen in de winsten uit die grondstofwinning.

In 1999 nam de Indonesische regering een nieuwe bosbouwwet aan (4/1999). De oude wet uit 1967 draaide voornamelijk om de houtkap, maar in de nieuwe wet, werd voor het eerst aandacht besteed aan het behoud van de bossen. Vanwege de verwoestende effecten van de mijnbouwactiviteiten voor het milieu, werd dagbouw (open mijnbouw) verboden in beschermde bosgebieden. Internationale mijnbouwbedrijven die al actief waren in beschermde gebieden bombardeerden de Indonesische regering vervolgens met juridische dreigementen en claimden grote schadevergoedingen. De regering zwakte de wet daarom af en stond toe dat de bedrijven met contracten van vóór 1999 hun dagbouwactiviteiten in de beschermde bieden zouden voortzetten.

Indonesische overheid hoopte banen te creëren voor eigen bevolking

Tien jaar later deed zich iets vergelijkbaars voor. De regering nam de Minerale en Steenkoolmijnbouwwet (4/2009) aan met het doel de minder afhankelijk te worden van de export van grondstoffen. Daartoe zou de ontwikkeling van een nationale verwerkingsindustrie voor natuurlijke rijkdommen worden gestimuleerd. De nieuwe wet verplichtte alle houders van mijnvergunningen binnen 5 jaar minerale raffinaderijen te bouwen. Door de mijnbouwbedrijven te dwingen mineralen op Indonesische bodem te raffineren en te verwerken, hoopte de regering de Indonesische inkomsten uit de extractieve industrie te vergroten en werkgelegenheid te creëren voor de Indonesische bevolking.

In december 2013 werd meer regels vastgelegd voor het verwerken van mijnbouwproducten voorafgaand aan de export. De minister van Financiën schatte dat de staatsinkomsten daarmee binnen twee jaar van US $ 4,9 miljard zouden oplopen naar US $ 9 miljard. Een maand later kwam de regering echter al met twee wetswijzigingen die de verplichtingen voor de mijnbouwbedrijven aanzienlijk verminderden. De ondergrens voor de minerale concentratie voor de export werd verlaagd (voor ijzererts bijvoorbeeld van 90% naar 58%) en de verplichting om minerale verwerkingsfaciliteiten te bouwen werd opgeschort.

Buitenlandse mijnbedrijven dreigen met claim tegen Indonesië   

Deze amendementen volgden na de intensieve lobby van twee mijnbouwbedrijven: Freeport Indonesia en Newmont Mining Corporation*. De eerste is actief in de oostelijkste provincie Papoea en een dochtermaatschappij van de Amerikaanse Freeport-McMoRan Inc. De tweede is in Indonesië goed voor circa 300.000 ton koperconcentraat per jaar. Toch vonden de internationale zwaargewichten de amendementen nog niet ver genoeg gaan. In 2014 spande Newmont bij het International Centre for the Settlement of Investment Disputes een zaak aan tegen Indonesië. Newmont stelde dat de plannen van de regering in strijd zouden zijn met de BIT tussen Nederland en Indonesië. Nederland kwam in beeld omdat Newmont daar een brievenbusfirma had opgezet, zodat het ISDS kon inzetten tegen landen waarmee Nederland een BIT heeft. De Nederlandse BIT's gelden als de meest investeerdersvriendelijke verdragen ter wereld. Daar wordt via dergelijke brievenbusfirma's vaak misbruik van gemaakt door buitenlandse bedrijven en vermogende particulieren.

Op 25 augustus 2014 trok Newmont de vordering in, al moest daar nog wel een regeling met de Indonesische regering aan te pas komen met speciale ontheffingen van de mijnwet uit 2009. De voorwaarden van de regeling zijn niet bekendgemaakt, maar de uitvoerheffingen die Newmont moet betalen zijn naar verluidt verlaagd van 25% naar 7,5%. In plaats van zich aan het doel van de wet van 2009 te houden en alle export van ruwe en slechts gedeeltelijk bewerkte grondstoffen uit te bannen, vaardigde de Indonesische regering in 2017 een regeling uit die tot op de dag van vandaag de export van gedeeltelijk bewerkte mineralen toestaat – volledig ten gunste van de mijnbouwgiganten.